Framsöguræða dómsmálaráðherra við framlagningu frumvarps um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga nr. 1/2010

Framsöguræða Rögnu Árnadóttur dómsmála- og mannréttindaráðherra á Alþingi 8. janúar 2010

Virðulegi forseti.

Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu um gildi laga nr. 1/2010 um breytingu á lögum nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.

Hinn 30. desember 2009 samþykkti Alþingi lög um breytingu á fyrrgreindum lögum nr. 96/2009. Breytingalögin voru lögð fyrir forseta Íslands til staðfestingar á fundi ríkisráðs daginn eftir, þann 31. desember 2009. Forseti staðfesti lögin ekki á fundinum. Hinn 5. þ.m. synjaði forseti Íslands lögunum staðfestingar. Eins og fram kemur í 26. gr. stjórnarskrárinnar öðlast lögin gildi þrátt fyrir að forseti synji lagafrumvarpinu staðfestingar. Voru lögin birt í Stjórnartíðindum þann 6. janúar sl. og fengu númerið 1/2010.

Í 26. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að synji forseti lagafrumvarpi staðfestingar skuli leggja það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Ekki er til að dreifa í lögum öðrum ákvæðum um hvernig þjóðaratkvæðagreiðslan skuli framkvæmd. Þá hefur þjóðaratkvæðagreiðsla skv. ákvæðinu ekki farið fram áður.

Til þess að ekki ríki vafi um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar þykir nauðsynlegt að setja reglur um hana. Þykir í því sambandi æskilegt, ef ekki nauðsynlegt, að löggjafinn setji þær reglur. Þegar hafa verið lögð fram á þessu löggjafarþingi tvö frumvörp um þjóðaratkvæðagreiðslu. Annað þeirra er stjórnarfrumvarp og hitt þingmannafrumvarp, og eru þau til umfjöllunar í allsherjarnefnd Alþingis.

Þar sem málin eru ekki fullrædd í nefndinni og brýnt er að hefja undirbúning komandi atkvæðagreiðslu sem allra fyrst, er lagt til að sett verði um hana sérstök lög, og er það efni frumvarps þessa sem rætt er um nú. Með því að leggja það til tel ég að framkvæmdavaldið sinni þeirri skyldu sinni, að standa fyrir atkvæðagreiðslu svo fljótt sem kostur er eins og boðað er í stjórnarskránni. Er áríðandi, að frumvarpið verði fljótt að lögum, svo að hefjast megi handa við að útbúa nauðsynleg kjörgögn, og á ég þar einkum við kjörseðil sem nota á við utankjörfundaratkvæðagreiðsluna.

Vík ég nú að efni frumvarpsins.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að svo fljótt sem kostur er og eigi síðar en fyrsta laugardaginn í mars n.k. skuli fara fram almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um hvort lög nr. 1/2010 haldi gildi eða þau felld úr gildi. Er dómsmálaráðherra falið að höfðu samráði við landskjörstjórn að taka nánari ákvörðun um dagsetningu atkvæðagreiðslunnar.

Það er mikilvægt að þjóðaratkvæðagreiðslan verði haldin án óþarfa dráttar. Í dómsmálaráðuneytinu er nú þegar hafinn undirbúningur að því að atkvæðagreiðslan geti farið fram og mögulegar dagsetningar ræddar. Virðast þrjár dagsetningar koma til greina verði frumvarpið að lögum, að því gefnu að kosningin fari fram á laugardegi svo sem venja er við kosningar hér á landi; 20. febrúar, 27. febrúar eða 6. mars.

Verður við ákvörðun á dagsetningunni að huga að því að vanda verður til atkvæðagreiðslunnar og að tími til utankjörfundaratkvæðagreiðslu verði nægur. Þeir Íslendingar sem búsettur er erlendis og sem rétt hafa til að kjósa í þessum kosningum eru um 10 þúsund.
Koma þarf kjörgögnum til um 140 staða erlendis og eins þarf að gefa tíma fyrir kjósendur erlendis til að neyta kosningaréttar síns og koma atkvæði sínu til Íslands.

Samkvæmt 57. gr. laga um kosningar til alþingis má hefja utankjörfundarkosningu átta vikum fyrir kjördag. Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar skuli hefjast svo fljótt sem kostur er eftir að kjörseðlar hafa verið fullgerðir en framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu fari að öðru leyti eftir ákvæðum laga um kosningar til alþingis.

Verði frumvarp þetta að lögum og taki það gildi í byrjun næstu viku gæti utankjörfundarkosning hafist í kringum 25. janúar nk. ef allt gengur að óskum. Ef kjördagur yrði þann 20. febrúar n.k. þá gæfust tæpar fjórar vikur til utankjörfundaratkvæðagreiðslu. Er sá tími allstyttri en verið hefur við kosningar hér á landi. Einnig yrði undirbúningurinn að ganga algerlega snurðulaust fyrir sig til að þessi dagur gengi upp.
Yrði 27. febrúar fyrir valinu gæfust tæpar fimm vikur til utankjörfundaratkvæðagreiðslu, og sex ef síðasta mögulega dagsetning, 6.mars, verður valin.

Við val á kjördegi verður m.a. tekið mið af hvernig undirbúningi kosninganna miðar, en ég tel að það geti ekki dregist mjög lengi að ráðherra taki ákvörðunina, í hæsta lagi tvær vikur ef ég á að giska á einhvern tíma. Aðaláherslan verður lögð á að atkvæðagreiðslan verði haldin eins fljótt og unnt er að teknu tilliti til vandaðs undirbúnings hennar.
Í frumvarpinu er lagt til að framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar taki eftir því sem við á mið af því kosningakerfi sem fyrir er. Byggir frumvarpið þannig í meginatriðum á sömu skipan og kemur fram í lögum um framboð og kjör forseta Íslands, nr. 36/1945 og lögum um kosningar til alþingis nr. 24/2000 enda er í hinum fyrrgreindu lögum gert ráð fyrir að um forsetakjör gildi ákvæði laga um kosningar til alþingis að svo miklu leyti sem sérreglna er ekki þörf.

Í frumvarpinu er því vísað almennum orðum til ákvæða laga um kosningar til alþingis. Þannig er í 2. gr. frumvarpsins vísað til þess að um kosningarrétt og kjörskrár fari á sama hátt og við alþingiskosningar. Þó skulu kjörskrár miðaðar við íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag og skulu þær liggja frammi hjá sveitarstjórnum í heila viku fyrir kjördag sem er nokkuð styttra tímamark en skv. lögum um kosningar til alþingis. Hins vegar er kjörskrárviðmiðið það sama og í lögum um framboð og kjör forseta Íslands.

Þá er í 2. mgr. 2. gr. tekið fram að meiri hluti greiddra atkvæða ráði niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar. Ekki eru gerðar kröfur um lágmarksþátttöku kjósenda eða að tiltekið hlutfall kjósenda þurfi til að ná fram niðurstöðu enda ekki fullvíst að 26. gr. stjórnarskrárinnar heimili að slík skilyrði séu sett.

Í 3. gr. frumvarpsins er gerð tillaga um hvernig spurning sú sem lögð verður fyrir kjósendur á kjörseðlinum skuli sett fram. Miðar tillagan að því að spurningin sé skýr og afdráttarlaus og með þeim hætti að hlutlægni verði ekki dregin í efa.

Er framsetning spurningarinnar byggð á tillögu Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands, en hún kemur fram í skýrslu þeirri sem nefnd er í greinargerð með frumvarpinu frá starfshópi ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu frá árinu 2004.

Álitamál er hvernig spurning sú sem lögð er fyrir kjósendur skuli orðuð og sett fram.

Verður í því samhengi að taka tillit til orðalags 26. greinar stjórnarskrárinnar sem kveður á um að þrátt fyrir að forseti synji lagafrumvarpi staðfestingar taki það engu að síður lagagildi, en bera skuli það svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Þannig liggur fyrir kjósendum að taka afstöðu til samþykktar eða synjunar, rétt eins og það lá fyrir alþingismönnum þegar atkvæðagreiðsla um frumvarpið fór fram. Í því ljósi er gert ráð fyrir því að kjósendur greiði lögunum annars vegar já til samþykktar eða nei til synjunar. Þannig taki kjósendur afstöðu til þess hvort lögin skuli halda gildi sínu eða hvort þeim eigi að synja gildis og þar með fella þau úr gildi.

Lagt er til að heiti laganna sem kjósa á um sé tekið fram í spurningunni þrátt fyrir að textinn á kjörseðlinum verði við það langur. Þannig verði atkvæðagreiðslan mun skýrari fyrir kjósendur í stað þess að til dæmis einungis númer laganna sé tilgreint. Er slíkt fyrirkomulag einnig viðhaft í Danmörku, en þar er reyndar titill laganna látin nægja og ekki borin fram spurning eins og lagt er til í frumvarpinu. Í Danmörku eru síðan nánari leiðbeiningar á kjörstað.

Þá skal skv. 5. gr. frumvarpsins viku fyrir kjördag birta spurninguna með auglýsingu í Ríkisútvarpi og dagblöðum og vekja í þeirri auglýsingu jafnframt athygli á því að lög þau sem greiða á atkvæði um, frumvarpið til þeirra og öll skjöl varðandi meðferð málsins á Alþingi séu aðgengileg á áberandi stað á vefsíðu Alþingis.

Í 9. gr. frumvarpsins er kveðið á um að landskjörstjórn skuli skipa umboðsmenn til að gæta sjónarmiða andstæðra fylkinga við atkvæðagreiðsluna og úrlausn ágreiningsmála. Samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis verður kjörseðill ekki að ágreiningsseðli nema umboðsmaður framboðslista dragi í efa úrskurð yfirkjörstjórnar um gildi atkvæðisins. Til að hafa sambærilegt fyrirkomulag við þjóðaratkvæðagreiðsluna er lagt til að landskjörstjórn skipi umboðsmenn sem hafi það hlutverk að fylgjast með atkvæðagreiðslunni og þar með talningu atkvæða og gæti þar sjónarmiða andstæðara fylkinga við úrlausn ágreiningsmála með sama hætti og umboðsmenn framboðslista samkvæmt lögum um kosningar til alþingis.

Þá er í frumvarpinu fjallað um hugsanlegar kærur um ólögmæti atkvæðagreiðslunnar. Skulu slíkar kærur sendar landskjörstjórn eins og nánar er kveðið á um í 12., sbr. 10. gr. frumvarpsins. Er þetta svipað fyrirkomulag og viðhaft er í forsetakosningum nema að í frumvarpinu er lagt til að landskjörstjórn hafi með hönum þau störf sem Hæstiréttur hefur í forsetakosningum. Dómstólar eiga svo úrskurðarvald um gildi ákvörðunar landskjörstjórnar ef á reynir.

Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins. Ég legg því til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til allsherjarnefndar og 2. umræðu.