Erlendar réttarreglur um þjóðaratkvæði, réttarheimildir o.fl.

Úr skýrslu starfshóps ríkisstjórnarinnar um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar (útg. í júní 2004).

Erlendar réttarreglur um þjóðaratkvæði, réttarheimildir o.fl.

Í þessum kafla verður grein gerð fyrir erlendum réttarreglum um þjóðaratkvæðagreiðslur að því leyti sem þær hafa þýðingu fyrir mál þetta.

3.1. Almennt um þjóðaratkvæðagreiðslur.

Reglur um þjóðaratkvæðagreiðslur er að finna í stjórnarskrám meirihluta Evrópuþjóða. Reglurnar eru oft á tíðum mjög breytilegar frá einu landi til annars, en nefna má sérstaklega fjögur atriði í þessu sambandi:

-          Í fyrsta lagi er því misjafnt farið, hvort niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslna um tiltekin málefni séu lagalega bindandi eða ekki.

-          Í annan stað getur ýmist verið um að ræða skyldu til að vísa máli til þjóðaratkvæðis eða einungis valkvæða heimild.

-          Í þriðja lagi getur verið breytilegt, hverjir það eru sem hafa heimild til að vísa máli til þjóðaratkvæðis.

-          Í fjórða og síðasta lagi getur verið breytilegt, hvort sett séu skilyrði um tiltekna lágmarksþátttöku eða atkvæðavægi fyrir því að úrslit kosninga séu bindandi.

Í þessum kafla er að finna stutt yfirlit um lagagrundvöll þjóðaratkvæðagreiðslna hjá fáeinum Evrópuþjóðum. Þorri umfjöllunarinnar er helgaður norrænni löggjöf á þessu sviði. Er það ekki síst vegna hinna nánu tengsla milli íslenskrar og norrænnar laga- og stjórnskipunarhefðar. Að auki verður vikið að leiðbeiningum sem Evrópuráðið hefur gefið út um þjóðaratkvæðagreiðslur sem eiga sér stað í tengslum við stjórnarskrárbreytingar.

3.1. Norðurlöndin.

            Eðli máls samkvæmt verður fyrst vikið að réttarstöðunni annars staðar á Norðurlöndum.

3.1.1. Danmörk

Í dönsku stjórnarskránni er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslur í 20., 29., 42. og 88. gr. stjórnarskrárinnar (d. Grundloven).

Í 1. mgr. 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að ef frumvarp til laga hefur verið samþykkt af danska þjóðþinginu (d. Folketinget) geti þriðjungur þingmanna krafist þess innan tiltekins frests að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla um hið samþykkta frumvarp. Samkvæmt 6. mgr. sömu greinar eru þó ákveðin lög undanþegin heimild þessari, s.s. fjárlög og ýmis lög um skatta.

Samkvæmt 5. mgr. 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar skal við þjóðaratkvæðagreiðslu greiða atkvæði með eða á móti lagafrumvarpinu. Til að hafna frumvarpinu þarf meirihluti í atkvæðagreiðslunni, þó aldrei færri en 30% kosningabærra manna, að hafa greitt atkvæði gegn frumvarpinu.

Umrætt ákvæði stjórnarskrárinnar er talið fela í sér frávik frá fulltrúalýðræði sem annars er byggt á að öðru leyti í stjórnarskránni.

Í 88. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að breytingar á stjórnarskránni sem samþykktar hafa verið af danska þjóðþinginu skuli bornar undir þjóðaratkvæði. Er þess krafist að meirihluti þeirra sem taka þátt í atkvæðagreiðslunni, þó aldrei færri en 40% kosningabærra manna, samþykki stjórnarskrárbreytinguna. Að öðrum kosti nær hún ekki fram að ganga. Fyrir breytingarnar sem gerðar voru á stjórnarskránni 1953 var áskilið að a.m.k. 45% kosningabærra manna samþykkti breytingu á stjórnarskrá.

Í 20. gr. stjórnarskrárinnar er svo kveðið á um að ef lagafrumvarp felur í sér valdframsal til fjölþjóðlegra stofnana á grundvelli alþjóðasamnings, þá þurfi frumvarpið að hljóta samþykki 5/6 hluta þingmanna. Hljóti frumvarp ekki slíkan stuðning, en nýtur engu að síður stuðnings meirihluta þingmanna, er hægt að bera það undir þjóðaratkvæði í samræmi við reglur 42. gr. stjórnarskrárinnar.

Að síðustu er í 29. gr. dönsku stjórnarskrárinnar gert ráð fyrir því að heimilt sé að breyta ákvæði stjórnarskrárinnar um kosningaaldur með almennum lögum, þó að því tilskildu að ákvörðunin sé borin undir þjóðaratkvæði í samræmi við reglur 42. gr. stjórnarskrárinnar.

Auk fyrrgreindra ákvæða, er í dönsku kosningalögunum (d. Folketingsvalgloven nr. 261/2001) að finna almenn ákvæði um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna sem eiga sér stað á grundvelli 20., 29. og 42. gr. stjórnarskrárinnar.

Frá árinu 1953 til dagsins í dag hafa farið fram fjórar þjóðaratkvæðagreiðslur í Danmörku á grundvelli 20. gr. stjórnarskrárinnar (framsal fullveldis), sbr. 45. gr. hennar. Árið 1972 var kosið um aðild Danmerkur að Evrópusambandinu, árið 1992 var kosið um Maastrichtsamninginn, árið 1998 var kosið um Amsterdamsáttmálann og árið 2000 um aðild Danmerkur að Efnahags- og myntbandalagi Evrópu. Þá hafa á sama tíma átt sér stað fjórar atkvæðagreiðslur um kosningaaldurinn á grundvelli 29. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 42. gr. hennar (árin 1961, 1969, 1971 og 1978). Einu sinni hefur komið til þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 42. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. þegar þriðjungur þingmanna krefst þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um frumvarp til laga, en það var árið 1963 þegar kosið var um jarðalög í Danmörku. Að auki hafa farið fram nokkrar þjóðaratkvæðagreiðslur í Danmörku, án þess þó að eiga sér stað á grundvelli fyrrgreindra ákvæða dönsku stjórnarskrárinnar. Í slíkum atkvæðagreiðslum hefur stundum verið stuðst við áðurgreint skilyrði 5. mgr. 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar en í öðrum tilvikum hafa engin sérstök skilyrði verið sett.

3.1.2.      Noregur 

Í norsku stjórnarskránni er ekki að finna ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Þannig er ekki að finna heimild fyrir þjóðþingið til að skjóta málum til þjóðaratkvæðagreiðslu, eins og heimilt er skv. 42. gr. dönsku stjórnarskrárinnar. Vegna þessa hefur ekki verið talið, að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni, geti verið (lagalega) bindandi fyrir handhafa ríkisvalds, án þess að komi til breytinga á norsku stjórnarskránni. Slíkt fæli í sér framsal valds í andstöðu við stjórnarskrá. 

Hins vegar hefur ekkert verið talið því til fyrirstöðu skv. norskri stjórnskipun, að meirihluti þingmanna ákveði að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu, sem er ráðgefandi um tiltekið málefni. Hafa nokkrar slíkar ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur átt sér stað. Árið 1905 fór fram þjóðaratkvæðagreiðsla um sambandsslitin við Svíþjóð og stofnun konungsdæmis, árin 1919 og 1926 fóru fram þjóðaratkvæðagreiðslur um áfengisbann og afléttingu þess, og á árunum 1972 og 1994 fóru fram þjóðaratkvæðagreiðslur um aðild Noregs að Evrópusambandinu.

Síðasttöldu fjórar atkvæðagreiðslurnar, þ.e. árin 1919, 1926, 1972 og 1994, fóru fram á grundvelli sérlaga sem voru sett í tilefni þeirra. Í þeim var að finna ákvæði um hverjir væru atkvæðisbærir, hvenær kosningarnar skyldu fara fram o.þ.u.l. Hvorki voru gerðar kröfur um tiltekna lágmarksþátttöku né aukinn meirihluta, en rétt er þó að árétta að niðurstöður kosninganna voru aðeins ráðgefandi.

3.1.3 Svíþjóð

Í sænsku stjórnarskránni er gert ráð fyrir tvenns konar þjóðaratkvæðagreiðslum. Annars vegar er gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum í tengslum við tillögur að stjórnskipunarlögum. Hins vegar er gert ráð fyrir því að unnt sé að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslna um tiltekin málefni.

Að því er varðar fyrrtalda atriðið, þ.e. þjóðaratkvæðagreiðslu sem fer fram í tengslum við breytingar á sænsku stjórnarskránni, þá kveður sænska stjórnarskráin á um, að ef 1/10 þingmanna sænska þjóðþingsins (s. Riksdagen) standi að tillögu að stjórnskipunarlögum, og a.m.k. þriðjungur þingmanna samþykki tillöguna, skuli efna til þjóðaratkvæðagreiðslu í kjölfarið. Í henni taka kosningabærir menn afstöðu til staðfestingar eða synjunar á stjórnskipunarlögum samhliða almennum þingkosningum. Tillögunni telst hafnað ef meirihluti kjósenda greiðir atkvæði gegn lögunum, enda sé a.m.k. um að ræða helming þeirra sem taka þátt í þingkosningum sem eiga sér stað samfara. Að öðrum kosti kemur málið aftur til kasta sænska þjóðþingsins sem getur þá annaðhvort hafnað lögunum eða staðfest þau.

Hvað ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur varðar, þá er í sænsku stjórnarskránni gert ráð fyrir því, að með lögum sé unnt að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni, eins og fyrr greinir. Þar sem gert er ráð fyrir því að ákvörðun um að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu sé tekin í formi laga er beiting heimildarinnar eðli málsins samkvæmt háð því, að meiri en helmingur þingmanna sé henni samþykkur. Að þessu leyti er valdið því í höndum þingsins. Þá er niðurstaða kosninganna einungis ráðgefandi eins og fyrr greinir.

Báðar tegundir þessara þjóðaratkvæðagreiðslna fara svo fram skv. almennum lögum um þjóðaratkvæðagreiðslur (s. folkomröstningslag nr. 1979:269), þar sem kveðið er á um ýmis almenn atriði, s.s. kosningarétt og framkvæmd kosninganna. 

Sex ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur hafa verið haldnar í Svíþjóð á árunum 1922-2003. Árið 1922 var kosið um áfengisbann, árið 1955 um innleiðingu hægri umferðar, árið 1957 um lífeyrismál, árið 1980 um kjarnorkumál, árið 1994 um aðild að Evrópusambandinu og árið 2003 um upptöku Evrunnar.

3.1.4  Finnland

Í finnskri stjórnskipun er byggt á því sjónarmiði, að eingöngu hinir þjóðkjörnu fulltrúar (almennings) fari með löggjafarvaldið.

Í finnsku stjórnarskránni er þó að finna heimild til að efna til ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið málefni.  Er gert ráð fyrir því að ákvörðun um að efnt verði til þjóðaratkvæðagreiðslu sé tekin í formi laga og beiting heimildarinnar því háð því, að meiri en helmingur þingmanna sé henni samþykkur. Að þessu leyti er réttarstaðan áþekk og í sænskri stjórnskipan, þ.e.a.s. niðurstaða kosninganna er aðeins ráðgefandi og heimildin til að grípa til þjóðaratkvæðagreiðslu er valkvæð og háð vilja þingsins. Samkvæmt finnsku stjórnarskránni skal setja sérstök lög um framkvæmd atkvæðagreiðslunnar hverju sinni.

Tvær ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur hafa verið haldnar í Finnlandi. Á árinu 1931 var kosið um áfengisbann en árið 1994 um inngöngu Finnlands í Evrópusambandið. Ekki voru sett skilyrði um aukinn meirihluta atkvæða eða lágmarksþátttöku í þessum atkvæðagreiðslum, enda aðeins ráðgefandi.

3.2.  Nokkrar aðrar þjóðir

            Í framhaldinu verður vikið að réttarstöðunni í nokkrum öðrum ríkjum, sem talin eru geta skipt máli.

3.2.1 Stóra-Bretland 

Árið 2000 voru sett lög í Bretlandi um stjórnmálaflokka, kosningar og þjóðaratkvæðagreiðslur. Ákvæðin um þjóðaratkvæðagreiðslur eru almenns eðlis og innihalda einungis almennar reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, s.s. um hverjir hafa rétt til að taka þátt í slíkri atkvæðagreiðslu, hvenær þær skuli haldnar o.fl. Engar almennar reglur eru hins vegar til um skilyrði þátttöku í atkvæðagreiðslu eða um afl atkvæða. 

Þegar ákvörðun liggur fyrir um að halda þjóðaratkvæðagreiðslu hefur verið talið að setja þurfi sérstök lög um framkvæmd hennar. Í slíkum lögum getur verið að finna nánari upplýsingar um þau skilyrði sem eru sett, hvernig túlka beri niðurstöðu kosningarinnar, þ. á m. hvort hún teljist vera bindandi eða ráðgefandi. 

Frá árinu 1973 hafa verið haldnar átta þjóðaratkvæðagreiðslur í Bretlandi, en einungis ein sem tók til alls Stóra-Bretlands, þ.e. um aðild Breta að Evrópusambandinu árið 1975. Aðrar kosningar hafa verið svæðisbundnar. Yfirleitt hafa ekki verið sett skilyrði um lágmarksþátttöku og einungis verið krafist að einfaldur meirihluti samþykki viðkomandi ráðstöfun. Þannig var ekki krafist lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild að ESB, en á hinn bóginn var þess krafist, í atkvæðagreiðslu um stofnun sjálfstæðs þings í Skotlandi og Wales 1979, að 40% kosningabærra manna greiddu tillögu atkvæði.

 

3.2.2 Þýskaland

Í þýskri stjórnskipun er almennt ekki gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum. Þó er gert ráð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum m.a við breytingar á landamærum sambandslandanna, t.d. ef sameina á tvö eða fleiri sambandslönd. Allir atkvæðisbærir menn í viðkomandi sambandslöndum eiga þá atkvæðisrétt.

Einfaldur meirihluti ræður, en þó er áskilið að fjórðungur þeirra, sem eru á kjörskrá fyrir Sambandsþingskosningarnar, í viðkomandi sambandslöndum, taki þátt í atkvæðagreiðslunni.  

 

3.2.3 Holland

Á árinu 2002 voru í Hollandi sett lög um þjóðaratkvæðagreiðslur sem gilda til ársins 2005. Samkvæmt þeim lögum geta stjórnvöld (og sveitarstjórnir) samþykkt að láta fara fram atkvæðagreiðslur um tiltekin mál.

Sama rétt eiga þegnar landsins, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Meðal skilyrða er að a.m.k. 40.000 manns leggi fram kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið mál. Ef slík beiðni kemur fram skal afla undirskrifta a.m.k. 600.000 kosningabærra manna og er þá skylt að halda þjóðaratkvæðagreiðslu. Ekki hafa komið fram beiðnir um þjóðaratkvæðagreiðslu á þessum grundvelli.

Við framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu er þess krafist að meirihluti þeirra sem taki þátt í atkvæðagreiðslunni felli þá ákvörðun sem um er ræða í viðkomandi tilviki, enda séu þeir a.m.k. 30% atkvæðisbærra manna, þ.e. þeirra sem eru á kjörskrá. Niðurstaða kosningar við slíkar aðstæður telst bindandi.

 

3.2.4 Belgía

Í Belgíu er hvorki að finna ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í stjórnarskránni né  almennum lögum. Þjóðaratkvæðagreiðsla mun hafa verið haldin einu sinni, þ.e. árið 1950. Atkvæðagreiðslan var ekki bindandi og var byggð á sérstökum lögum sem sett voru af því tilefni. Engin sérstök skilyrði voru sett og réð einfaldur meirihluti niðurstöðu í atkvæðagreiðslunni.

 

3.2.5 Sviss

Svissnesk stjórnskipun byggir að stóru leyti á því sem kallað er milliliðalaust (beint) lýðræði. Í Sviss er fyrir vikið löng hefð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum.  Sé um að ræða breytingu á stjórnarskrá landsins er skylt að leggja málið undir þjóðaratkvæði. Að auki er gert ráð fyrir því að með því að leggja fram tiltekinn fjölda undirskrifta geti þegnarnir krafist þess að almenn lög verið borin undir þjóðaratkvæði. Ekki er gerð krafa um lágmarksþátttöku eða afl atkvæða.

 

3.3. Reglur Evrópuráðsins

Í júlí árið 2001 gaf Feneyjarnefnd Evrópuráðsins út leiðbeinandi reglur (e. guidelines) um þjóðaratkvæðagreiðslur. Strangt til tekið taka reglurnar eingöngu til þjóðaratkvæðagreiðslna sem eiga sér stað í tengslum við stjórnarskrárbreytingar.

Í hinum leiðbeinandi reglum er m.a. lögð áhersla á að það sé skýrt kveðið á um það í stjórnarskrá (e. regulated at constitutional level), hverjir hafi heimild til að vísa máli til þjóðaratkvæðis, hvers konar málefnum verði vísað til þjóðaratkvæðis, hvort úrslit kosninga séu bindandi o.fl.

Í hinum leiðbeinandi reglum er talið æskilegra að setja skilyrði um að tiltekið lágmarkshlutfall atkvæðisbærra manna þurfi að greiða atkvæði með eða á móti tilteknu málefni heldur en að binda úrslit kosninga því skilyrði, að tiltekið lágmarkshlutfall atkvæðisbærra manna hafi tekið þátt í kosningunum sem slíkum.

Vinna mun vera að hefjast hjá nefndinni um viðmið í tengslum við þjóðaratkvæðagreiðslur almennt, en hún mun ennþá vera á byrjunarstigi.